Réformer l’école : les leçons de sociologie du Cnesco

Comme à son habitude, le Centre national d’étude des systèmes scolaires (Cnesco-CNAM) a mis en ligne un riche dossier de ressources scientifiques (8 rapports thématiques, 5 études de cas, 9 notes d’experts) et d’interventions filmées, les « paroles d’experts », qui prolongent la conférence de comparaison internationale sur « la gouvernance des politiques éducatives » organisée en novembre 2021. Trois de ces copieux rapports thématiques (Buisson-Fenet, Marx et Reverdy, 2022 ; Draelants et Revaz, 2022 ; Pons, 2022) n’ont pas fait l’objet de présentations vidéo. À l’heure où les bilans médiatiques, syndicaux et politiques de l’action ministérielle menée en France depuis 2017 se multiplient, quels éclairages ces synthèses de la recherche en sciences sociales proposent-elles sur la conduite du changement en éducation ?

Ces rapports convergent vers l’idée que la conception et la mise en œuvre des réformes scolaires constituent un seul et même processus itératif, impliquant les décideurs autant que les professionnel·es et les usag·ères de l’école. X. Pons (UPEC) interroge plus particulièrement l’ère contemporaine au prisme de la « fast-politique » ; H. Draelants (UCLouvain) et S. Revaz (UNIGE) identifient les passages à risque qu’entraine toute tentative de réforme au vu de la complexité des modes de légitimité nécessaires à son institutionnalisation ; H Buisson-Fenet (ENS de Lyon), L. Marx (ENS de Lyon) et C. Reverdy (DRAJES AURA) éclairent ces processus sous l’angle méconnu des instruments de politique publique, qui, de Parcoursup aux contrats d’objectifs, contribuent aux mutations en cours.

De la réforme top-down à la coproduction de l’action publique

Penser une réforme en termes d’action publique permet de lier sa conception et sa mise en œuvre, historiquement disjointes dans les pratiques et dans leur analyse, entre conception d’une part et exécution de l’autre. Les recherches portent désormais sur les relations de coproduction de l’action publique (Boussaguet, Jacquot et Ravinet [dir.], 2019 ; Lascoumes et Le Galès, 2018).

H. Buisson-Fenet, L. Marx et C. Reverdy rappellent que la tradition sociologique a décrit des fonctionnaires disposant de « marges de manœuvre notables et particip[a]nt ainsi à la fabrication des politiques publiques » (p. 37). X. Pons précise que la « capacité des acteurs à faire sens et à traduire les impératifs politiques [s’actualise] en fonction des contextes, notamment institutionnels, dans lesquels ils évoluent (Lessard et Carpentier, 2015) » (p. 67). Pour H. Draelants et S. Revaz également, « les résultats d’une politique publique dépendent fondamentalement de la manière dont les destinataires de cette politique vont la recevoir, l’interpréter et la traduire » (p. 31) ; les échecs des réformes éducatives s’expliquent alors « par le fait que les enseignants sont trop souvent considérés comme des destinataires et non des acteurs des réformes » (ibid., p. 8) – analyse qui va dans le sens des contributions, écrite et orale, proposées par le sociologue belge V. Dupriez (Dupriez, 2022a, 2022b).

Au-delà de ces résultats repris dans les propos introductifs de C. Maroy (UCLouvain), B. Fouquet-Chauprade (UNIGE) et C. Lessard (université de Montréal), chaque rapport éclaire les dynamiques réformatrices sous des angles complémentaires, qui permettent entre autres d’outiller l’interprétation des évolutions actuelles du système éducatif français.

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La « fast-politique » : un nouvel âge des politiques publiques ?

Pour X. Pons, l’action publique contemporaine en éducation se doit de « mettre en œuvre rapidement des solutions de politique publique ayant prétendument démontré leur efficacité ailleurs et soutenues par des réseaux d’acteurs mondialisés » (Pons, 2022, p. 55), ce qui passe par cinq « marqueurs » pouvant caractériser certaines décisions prises depuis plus d’une décennie (par exemple la réforme du baccalauréat professionnel en 3 ans lancée en 2007, ou les évaluations standardisées des acquis des élèves en CE1 et CM2 en 2008-2009) :

  • un « gouvernement de l’éducation accéléré, voire dans l’urgence », avec la mise en place de stratégies pour avancer rapidement et « “énergétiquement” »,
  • la « mise en avant dans le débat public de mesures ou de solutions politiques génériques »,
  • le « rôle clé de réseaux d’acteurs mondialisés dans la fabrique des politiques d’éducation » (entreprises privées, agences nationales, organisations internationales, fondations philanthropiques, think tanks) et du développement de leurs idées dans des documents publics,
  • la focalisation sur des réformes curriculaires (dont l’évaluation), managériales (efficacité, qualité) et du professionnalisme enseignant (statut, métier, gestion, carrière) accentuant le caractère néolibéral de l’institution scolaire,
  • enfin l’analyse de chercheurs, experts et évaluateurs pointant fréquemment la « moindre qualité » de l’éducation proposée par ces réformes (ibid., p. 52).

Loin de faire table rase des configurations qui l’ont précédée, la « fast-politique » se surimpose en partie aux logiques antérieures (voir tableau de synthèse ci-dessous), à leurs conceptions de la justice et de l’efficacité, au positionnement et aux marges de manœuvre des acteurs et actrices qu’elles avaient rendues possibles.

Les trois âges des politiques d’éducation : un tableau synoptique (Pons, 2022, p. 68)

Sociologue de l’action publique en éducation, « un champ de recherche international dynamique qui s’est développé en France au croisement de la sociologie et de la science politique » (ibid., p. 13), X. Pons emprunte la notion de « fast-politique » à deux géographes états-uniens travaillant dans une perspective ethnographique sur la circulation des politiques de développement. Il s’appuie aussi dans son rapport sur des travaux de sociologie politique, de sociologie des problèmes publics (Neveu, 2015) et d’histoire de l’éducation (Prost, 2019). Mais il alerte la communauté scientifique sur le faible nombre d’analyse multiniveaux[1] pourtant essentielles, car « les réformes sont largement cofabriquées par les acteurs à […] différents niveaux selon des logiques variées. » (Pons, 2022, p. 52)

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(Dés-)institutionnalisation et légitimité

Rythmé par de nombreuses études de cas à la fois françaises (entrée dans le métier des jeunes enseignant.es, effets de la réduction des classes dans le premier degré) et étrangères (Comprehensive School Reforms aux États-Unis, réformes de l’enseignement secondaire en Suisse romande, redoublement en Belgique francophone, interdiction de la sélection à l’entrée des écoles primaires au Chili), le rapport rédigé par H. Draelants et S. Revaz analyse les réformes pédagogiques, présentées comme des « entreprises de changement institutionnel » (p. 7) qui impliquent différents niveaux d’action.

Car la légitimité pragmatique, le « type de légitimité le plus difficile à établir a priori et le moins pris en charge par les acteurs du haut » (ibid., p. 36) se construit principalement aux échelons intermédiaires (académie, bassin, etc.) et locaux (établissement scolaire, classe) ; ces nouveaux modes de régulation « post-bureaucratiques » placent donc des acteurs et actrices politiques, administratifs et pédagogiques en position d’interface entre la prise de décision et l’action locale.

Analyser une politique publique éducative, c’est donc faire la sociologie pragmatique de ses épreuves : comment convaincre les acteurs et actrices de terrain, aux déterminants à la fois organisationnels, professionnels et personnels, du bien-fondé du changement ? Comment sortir du paradoxe selon lequel « les enseignants sont simultanément demandeurs d’autonomie et de balises voire de directives pédagogiques claires » (ibid., p. 54) ? Comment faire que « la résistance au changement, en particulier lorsqu’elle remet en question la légitimité pragmatique de la réforme, [soit] saisie comme une opportunité d’apprentissage politique. » (ibid., p. 32) ?

Donc, en résumé et en image, comment…

Penser conjointement les légitimités pragmatique et cognitive pour éviter les problèmes prévisibles de « mise en œuvre » (d’après Draelants et Revaz, p. 47)

H. Draelants et S. Revaz articulent en effet cinq types de légitimité pour penser le processus de réforme, de nature :

  • légale, fondée sur la « croyance rationnelle en la légalité de règles abstraites » (ibid., p. 25), en référence aux travaux du sociologue allemand M. Weber,
  • morale, qui puise dans l’éthique de la conviction et de la responsabilité d’un autre sociologue allemand, N. Elias,
  • cognitive, bien que cet appui sur la connaissance et les résultats de recherche soit mis à distance par une sociologie de l’action publique qui pointe les limites du biais scolastique (« penser que la production et la diffusion de connaissance, qui plus est scientifique, induit automatiquement des effets sociaux », ibid., p. 43) et interroge la médiation institutionnelle, car « le choix politique concerne non seulement la sélection des savoirs à mobiliser, mais aussi la façon de les diffuser, puisque toute connaissance scientifique fait l’objet d’une traduction dès lors que le politique s’en saisit » (ibid., p. 45),
  • pragmatique, qui interroge l’efficacité et les bénéfices matériels, fonctionnels, pratiques, locaux d’une réforme,
  • culturelle, c’est-à-dire l’acceptation à long terme du changement, qui devient un nouvel allant de soi au prix d’une « conversion des identités » (ibid., p. 48).

Empiriquement, les réformes échouent fréquemment, qu’elles visent ou non la systématicité d’une politique éducative (donc d’un ensemble de réformes solidaires), car le fonctionnement existant de l’École est « institué et donc, par définition, résistant au changement. » (ibid., p. 7). H. Draelants et S. Revaz soutiennent ici une thèse qui s’inscrit dans le courant néoinstitutionnaliste[2], cadre de pensée dans lequel « une réforme doit donc parvenir à modifier les modes de faire et de penser des acteurs et changer, en parallèle, les “règles du jeu”, qui se sont imposées comme des évidences naturelles » (ibid., p. 8). Institutionnaliser une réforme passe donc d’abord par un processus de désinstitutionnalisation par lequel « certains modes de penser et de faire l’action publique sont remplacés par d’autres » (ibid., p. 16), toujours progressivement et jamais totalement.

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Pour une sociologie des usages des instruments de l’administration publique

H. Buisson-Fenet, L. Marx et C. Reverdy se sont penchées sur la « mise en œuvre socio-instrumentée des réformes » et ont souhaité « décrypter au plus près ce que les outils font à l’action publique dans le champ éducatif » (p. 8), car ces instruments, de nature variée, participent aussi aux « évolutions incrémentales à bas bruit » (ibid., p. 29). Articulant innovations technologiques et ingénierie administrative, les instruments réglementaires et juridiques (Code de l’éducation depuis 1984, Bulletin officiel de l’Éducation nationale), économiques et fiscaux (taxe d’apprentissage), conventionnels et incitatifs (contrat éducatif local), informatifs et communicationnels (palmarès, labels) ou pragmatico-normatifs (indicateurs statistiques) coordonnent et fragmentent tout à la fois l’action publique éducative.

Chaque instrument est « porteur d’une conception concrète du rapport politique/société et soutenu par une conception de la régulation » (Lascoumes et le Galès, 2005, p. 14, cité par Buisson-Fenet, Marx et Reverdy, 2022, p. 2). Les outils de médiation sociotechniques, tels Affelnet pour les procédures d’orientation en classe de Troisième ou Parcoursup en Terminale, mettent l’usager·ère à distance et s’appuient sur une image socialement construite des ses attentes et de ses stratégies. Ces sites Internet et applications informatiques servent de support facilitant l’accès aux ressources détenues par un « État plateforme » (Chevalier, 2018), ils sont conçus comme

une plaque tournante, chargée de faire circuler l’information, en misant sur l’initiative des individus pour assurer son exploitation et sa valorisation : [l’État] ne se présente plus sous les traits majestueux de la puissance publique, mais comme une instance neutre, transparente à la société, jouant le rôle d’intercesseur ou d’honnête courtier dans les rapports sociaux (Chevallier, 2018, p. 636 cité dans Buisson-Fenet, Marx et Reverdy, 2022, p. 28).

Autre exemple : le rapport synthétise les résultats d’une recherche comparative sur la mobilisation d’une panoplie d’instruments d’action publique à disposition des personnels d’encadrement (Pons et Maroy, 2019 ; voir tableau ci-dessous), qui s’avère plus systémique au Québec qu’en France, fruit d’une appropriation différenciée du référentiel de la nouvelle gestion publique de part et d’autre de l’Atlantique.

Répertoire d’outils par catégories d’instruments d’action publique (Buisson-Fenet, Marx et Reverdy, 2022, p. 32)

[sur le thème de l’évaluation voir également la capsule vidéo et le rapport thématique suivants : Lacouette-Fougère, 2022 et Cotton, Lacouette-Fougère, 2022]

L’étude de l’appropriation des instruments souligne en effet les écarts entre les « réceptions attendues » (consentement, enrôlement, etc.) et les « usages effectifs » (ibid., p. 37) qui revêtent une dimension politique : ils « structurent les relations entre groupes et entre acteurs » (ibid., p. 13) au gré des compétences d’usage des uns et des autres. Contrôler l’outil pour organiser et agir sur le réel « dans le silence des bureaux », là où naissent « des catégories de classement et des systèmes d’interprétation » (ibid., p. 15), c’est pouvoir orienter l’action.

En tant qu’opérateurs sociotechniques, les instruments mettent ainsi concrètement en relation des rationalités et logiques professionnelles distinctes, dont ils participent à taire les divergences potentielles. Ils soulèvent ainsi des enjeux liés à la distribution des ressources, à la qualification des problèmes, ou encore à la définition des hiérarchies réelles. (ibid., p. 44)

Ainsi, le processus d’instrumentation comprend « l’ensemble des problèmes posés par le choix, la mise en œuvre et l’usage d’outils qui permettent d’inscrire l’action dans un contexte donné » (Lascoumes et Le Galès, 2005, p. 12, cité dans Buisson-Fenet, Marx et Reverdy, p. 14). Penser un instrument non pas à partir de ses « caractéristiques plus ou moins opérationnelles au regard d’un pilotage qui aurait fixé des objectifs ex ante » mais à partir d’une sociologie des usages d’un « système […] doté d’une certaine historicité [qui] met en jeu des chaines d’acteurs aux intérêts divers, aux finalités plurielles, et [qui] produit un certain nombre d’effets souvent contrastés. » (ibid., p. 13) ne va cependant pas de soi. Ce type de questionnement est apparu à la fin des années 1990 à la croisée de la sociohistoire des sciences de gouvernement (cartographie, indicateurs statistiques, formatage budgétaire des dépenses publiques), de la sociologie critique de la gestion des organisations (les outils de gestion structurant de plus en plus les activités de travail et les relations professionnelles autours des actes de prévision, de décision et de contrôle) et de la sociologie des sciences et de l’innovation pratiquée à l’École des Mines de Paris, avec la théorie de la traduction (Callon, 1986).

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Ces lectures croisées ont ancré l’analyse de la gouvernance des réformes éducatives, de leur genèse à leur évaluation sur le terrain, dans des cadres théoriques plus variés et complexes que la seule évocation de la sociologie ne le suggère. S’il ne fallait retenir qu’une seule phrase de ces centaines de pages, ne serait-elle pas celle-ci ?

Le terme de traduction est plus approprié que celui d’implémentation ou de mise en œuvre car il insiste sur les transformations voire les déviations que les destinataires de l’action publique lui font subir en fonction de leurs propres logiques d’action (traduire c’est toujours un peu trahir). (Draelants et Revaz, 2002, p. 31)

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Rapports thématiques et « paroles d’experts » cités dans ce billet

Autres références citées dans ce billet

  • Boussaguet L, Jacquot S. et Ravinet P. (dir.) (2019). Dictionnaire des politiques publiques. Presses de Sciences Po.
  • Callon M. (1986). Éléments pour une sociologue de la traduction. La domestication des coquilles Saint-Jacques et des marins-pêcheurs dans la baie de Saint-Brieuc. L’Année sociologique 36, 169-208.
  • Chevallier, J. (2018). Vers l’État-plateforme ? Revue française d’administration publique, 167, 627-637. https://doi.org/10.3917/rfap.167.0627
  • Lascoumes P. et Le Galès P. (2005). Gouverner par les instruments. Presses de Sciences Po.
  • Lascoumes P. et Le Galès P. (2018). Sociologie de l’action publique. Armand Colin.
  • Lessard C. et Carpentier A. (2015). Politiques éducatives. La mise en œuvre. Presses universitaires de France.
  • Maroy C. et Pons X. (dir.) (2019). Accountability Policies in Education. A Comparative and Multilevel Analysis in France and Quebec. Springer.
  • Neveu E. (2015). Sociologie politique des problèmes publics. Armand Colin.
  • Prost A. (2019). Histoire des réformes de l’éducation. De 1936 à nous jours. Le Seuil.

Sur ce thème, l’équipe Veille et Analyses a publié :

Sur ce thème, vous pouvez également écouter sur Kadékol, la webradio de l’IFÉ, l’épisode 39 « réformes et changements de l’éducation » (décembre 2021) de l’émission « Ça manque pas d’R » avec N. Mons, sociologue et présidente du Cnesco de 2014 à 2022, et C. Lessard.


[1] « pour plusieurs raisons liées tant aux traditions académiques qu’aux implications financières et organisationnelles de ce type de recherche » (Pons, 2022, p. 52)

[2] Le renouveau de l’institutionnalisme en sociologie et en science politique à partir des années 1980 insiste sur le fait que les institutions sont des « structures abstraites et immatérielles qui encadrent et orientent les comportements et donc les affaires publiques », qui induisent des routines cognitives stables, mais aussi des organisations au sein desquelles « les individus, bien qu’encadrés, disposent d’une marge de liberté leur permettant d’agir conformément à leurs intérêts » (Draelants et Revaz, 2022, p. 16). Ce courant néo-institutionnaliste s’inscrit dans le prolongement de la critique, dès les années 1950-1960, des policy sciences, nées aux États-Unis dans les années 1930 : sociologues des organisations et politistes questionnent l’efficacité des interventions gouvernementales eu égard à la complexité intrinsèque de ces politiques, au grand nombre d’acteurs impliqués, et critiquent la théorie du choix rationnel (ibid., p. 13-18).


3 réflexions sur « Réformer l’école : les leçons de sociologie du Cnesco »

  1. Quel dommage que ce type d’article, qui mérite d’être conservé, ne propose pas une version pdf ou équivalente qui permette de l’archiver…

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