Prendre la mesure de « l’état de l’École » en France… et ailleurs

Comme il est d’usage en cette période de l’année, la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), « portail de la statistique sur l’éducation et la formation » du ministère de l’Éducation nationale a publié, en novembre 2020, son trentième État de l’École, « une analyse globale de notre système éducatif fondée sur des indicateurs structurels et pérennes, […] décrivant les principales évolutions et tendances tout en apportant notamment l’éclairage des comparaisons internationales et territoriales » (Jouvenceau, Monso & Dumay, 2020). Simple rituel administratif – et marronnier journalistique ? Loin de là…

Car cette publication s’inscrit dans un écosystème institutionnel complexe, fait d’orientations scientifiques et politiques plus ou moins pérennes, de productions statistiques et de rapports dont les analyses contribuent à orienter l’avenir du système éducatif. En effet, si la statistique publique en éducation renvoie à une tradition gestionnaire, la « politique du chiffre » est devenue depuis plusieurs années une composante du pilotage et de l’évaluation des systèmes éducatifs par les résultats. Et ce de façon singulière en France, en termes de prise en charge institutionnelle, de nature et de degré de précision des objectifs et des indicateurs, ou encore de stratégies de communication liées au genre des « rapports nationaux sur l’école », pour lesquels d’autres modèles circulent.

« Évaluer l’action éducative. Des professionnels en concurrence » (Pons, 2010) : dix ans après

Corps d’inspection, centres de recherche (extra-)universitaires, directions d’administration centrale… finalement, qui documente le fonctionnement et les résultats du systèmes scolaire français ? Avec quelles visées ? Selon quelles modalités ? Il y a dix ans paraissait l’ouvrage que le sociologue de l’action publique Xavier Pons avait rédigé suite à sa thèse sur les acteurs et actrices de l’évaluation des politiques publiques éducatives. Il avait identifié des groupes professionnels dont les histoires, les intérêts et les valeurs affectent l’activité de collecte et de mise en forme des résultats de leurs enquêtes. Ce paysage a-t-il changé depuis ?

La DEPP et ses publications-phares sont toujours présentes. L’état de l’École 2020 a rassemblé 50 statisticien.nes, qui proposent 31 analyses thématiques en moins de 100 pages, déclinées, après une introduction générale, en quatre axes : les élèves, l’investissement, les acquis des élèves et les parcours, l’orientation et l’insertion. Chaque thème est abordé sur une double page : un texte synthétique sur la page de gauche (avec des renvois bibliographiques vers d’autres publications « maison », comme les plus brèves et fréquentes Notes d’information de la DEPP, ou la revue Éducation & formations) et des documents (cartes, tableaux statistiques, graphiques etc., dont les données sont téléchargeables au format Excel) sur la page de droite. Cette publication propose « d’alimenter le débat public autour de l’école, d’éclairer les choix publics, d’enrichir l’aide au pilotage et de contribuer à l’évaluation du système éducatif français, avec des données de qualité et objectives, pour contribuer à améliorer la réussite de tous les élèves » (Jouvenceau, Monso & Dumay, 2020). Ces visées s’inscrivent dans les activités multiples d’une institution née avec la Ve République, et aujourd’hui entre autres opérateur national des dispositifs d’évaluation standardisés des acquis des élèves (enquêtes PISA, TIMMS, etc.). La DEPP poursuit par ailleurs ses enquêtes sur échantillons (panels) mises en place dans les années 1970, actualise l’indicateur de valeur ajoutée des lycée (IVAL) créé au milieu des années 1990, etc. (Auverlot, 2018 ; Émin, 2012 ; Pons, 2014).

Autres figures historiques de l’évaluation du système scolaire français, l’inspection générale de l’Éducation nationale (IGEN) et l’inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la recherche (IGAENR) ont fusionné en 2020 avec les inspections générales des bibliothèques, de la jeunesse et des sports en une inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche (IGESR). La publication des rapports de cette inspection générale reste subordonnée à la politique et au calendrier de la communication ministérielle – le ou la ministre étant officiellement seul.e destinataire de ces travaux. Ce genre particulier de littérature administrative est un de ces « dits d’experts » (Armand, 2019) marqués par une triple activité d’analyse documentaire, de visite de terrain nourries d’observations et d’entretiens, et de travail collectif au croisement des cultures professionnelles antérieures des membres de l’équipe en charge de la rédaction d’un rapport (Armand, 2017, 2019 ; Pons, 2015; Rey, 2019).

Plus récemment, d’autres institutions se sont aussi chargées de mettre l’école en chiffres. La Cour des Comptes a produit des rapports sur l’éducation prioritaire (2018) ou le service public numérique pour l’éducation (2019). Autre façon de rendre compte des tendances lourdes, des forces et des faiblesses de l’école françaises, afin que le diagnostic soit suivi d’effets : créer une instance ad hoc. Le Centre national d’étude des systèmes scolaires (Cnesco), fondé par la loi du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République, à l’époque en tant que Conseil national d’évaluation du système scolaire, et rattaché depuis le 1er septembre 2019 au Centre national des arts et métiers (Cnam), produit régulièrement des synthèses thématiques, organise des conférences de consensus ; mais ce « modèle original d’interaction » entre recherche, évaluation, politiques publiques et pratiques éducatives a produit, pour sa présidente, des « résultats []  limités quant à ses capacités à nourrir la décision publique » (Mons, 2018). Dernier venu dans ce paysage fragmenté, le Conseil d’évaluation de l’école (CEE) a vu le jour avec la loi du 26 juillet 2019 pour une École de la confiance ; sa première tâche est d’impulser, au cours de l’année scolaire 2020-2021, l’autoévaluation et l’évaluation externe des établissements scolaires du second degré, en promouvant entre autres auprès des personnels de direction et d’encadrement concernés l’usage des outils de … la DEPP. Alors, la boucle serait-elle simplement bouclée ?

Non, car la collecte, l’interprétation et l’utilisation des (grands) nombres tendent à devenir une culture, un mode de gouvernement et de pilotage de l’action éducative.

Informer pour gérer, objectiver pour piloter ?

Le recours aux indicateurs statistiques rend visible, notamment depuis la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en 2006, l’une des modalités de traduction hexagonale de la nouvelle gestion publique (Rey, 2019). H. Buisson-Fenet et X. Pons (2019) définissent ces politiques d’accountability comme un « ensemble d’objectifs, de mesures, de processus organisationnels et d’instruments dont l’objectif est d’améliorer l’efficacité et l’efficience des systèmes scolaires par l’introduction de mécanismes obligeant les acteurs à atteindre des objectifs précis et à rendre des comptes sur leurs actions et leurs performances. »

Multiplier et compiler les indicateurs, complexifier les instruments de mesure et les modèles statistiques explicatifs… : « l’emprise de l’évaluation » (Mons, 2018) et de la quantification permise par les outils informatiques ne suffisent cependant pas à ce que les systèmes éducatifs deviennent plus efficaces, plus efficients et plus équitables sous l’action d’un effet-miroir permettant de prendre conscience de ses difficultés et de les surmonter.

Transformer une donnée (de nature chiffrée ou qualitative, d’ailleurs) en information utile à l’analyse et à la prise de décision politique et/ou pédagogique en vue de l’amélioration des résultats des élèves et de leurs apprentissages nécessite de penser la collecte de la donnée en fonction de questions formulées au préalable, d’usagers potentiels parfois difficilement compatibles à première vue (élèves, parents, enseignant.es, cadres, chercheurs.ses, organisations internationales, journalistes, etc.), et qui plus est à différents échelons des systèmes éducatifs. Pour une équipe pédagogique, la nature de la difficulté d’apprentissage des élèves n’est pas de façon univoque et transparente la cause mécanique d’une faible performance lors d’une évaluation standardisée. À l’heure d’un État éducateur de plus en plus déconcentré et décentralisé, les sciences de gouvernement se régionalisent, et les prises de décision, par exemple au sujet de la formation professionnelle, sont instrumentées conjointement par les services statistiques des rectorats et ceux des collectivités territoriales (Buisson-Fenet, 2019). Ainsi, « un constat objectif et utile au débat public ne se fonde pas que sur une technique statistique ardue mais suppose une connaissance fine de l’institution » (Pons, 2014) et des besoins de ses différent.es acteurs et actrices.

Photographier « l’état de l’école » ailleurs en Europe

Le Yearbook 2020 du Consortium of institutions for development of research and development in education (Cidree), réseau européen dont l’Institut français de l’éducation est membre, s’intitule à propos National Education Reports in European Countries (Oggenfuss & Wolter [dir.], 2020). Articulation entre recherche et politique, ampleur, structuration, démarche, périodicité, retombées, etc. : l’État de l’École se décline différemment au-delà de nos frontières.

En Allemagne, le Bildungsbericht, publié tous les deux ans depuis 2006, peut faire l’objet de présentations politiques, médiatiques et universitaires. Le Rapport national sur l’éducation, une « joint venture » Ministère – université ? La frontière luxembourgeoise vient d’être franchie. Aux Pays-Bas, The State of Education in the Netherlands, rédigé par une inspection générale indépendante, est remis au Premier ministre lors d’une journée rythmée par une cinquantaine d’ateliers auxquels plus d’un millier d’enseignant.es participent. Feuilleter L’éducation en Suisse – rapport 2018, c’est s’attaquer à plus de 300 pages d’analyses thématiques qui s’appuient sur des centaines de références bibliographiques et qui aboutissent à une feuille de route pour les quatre années suivantes. Justement, un tableau de bord qui rend compte annuellement de l’état d’avancement d’un plan pluriannuel : l’Estonian Lifelong Learning Strategy 2020 et le Kosovo Education Strategic Plan 2017-2021 se rapprochent. Et si, après tout, c’était le Norwegian Education Mirror qui nous dépaysait le moins ?

Entre mesure quantitative des apprentissages « dans la veine économiste de la théorie du capital humain » et « développement d’un nouveau contrôle social des enseignants et des écoles par les responsables administratifs de l’éducation au sens large » (Mons, 2018), les déclinaisons locales, nationales et internationales de la littérature contemporaine sur « l’état de l’école » ne sont pas sans intentions ni effets. « Il reste alors à déterminer dans quelle mesure la statistique scolaire, science d’État relativement ancienne, contribue à façonner des « esprits d’État », donc si sa force performative éventuelle rencontre, et avec quelle efficacité et selon quels processus, les structures cognitives des acteurs du système scolaire, dès lors enclins à accepter cet outil particulier, et politique, de construction et de classement de réalités sociales. » (Pons, 2014)

Pour aller plus loin : deux Dossiers de veille de l’IFÉ

Rey O. (2019). Pilotes et pilotage dans l’éducation. Dossier de veille de l’IFÉ, n° 128, février. Lyon : ENS de Lyon. En ligne : http://veille-et-analyses.ens-lyon.fr/DA/detailsDossier.php?parent=accueil&dossier=128&lang=fr

Rey O. & Feyfant A. (2014). Évaluer pour (mieux) faire apprendre. Dossier de veille de l’IFÉ, n° 94, septembre. Lyon : ENS de Lyon. En ligne : http://veille-et-analyses.ens-lyon.fr/DA/detailsDossier.php?parent=accueil&dossier=94&lang=fr

Des points de vue d’acteurs et d’actrices

Armand A. (2019). Les évaluations de l’inspection générale. Administration & Éducation, n° 164, p. 89-93. En ligne : https://www.cairn.info/revue-administration-et-education-2019-4-page-89.htm

Émin J.-C. (2012). Réflexions sur le rôle de la Direction de l’évaluation et de la prospective en France. Éducation & sociétés, p. 49-58. En ligne : https://www.cairn.info/revue-education-et-societes-2012-2-page-49.htm

Entretien avec Anne Armand. Les inspecteurs généraux, entre décideurs et chercheurs en éducation. Revue française de pédagogie, n° 201 (2017), p. 27-34. En ligne : https://www.cairn.info/revue-francaise-de-pedagogie-2017-4-page-27.htm

Entretien avec Daniel Auverlot. « À la DEPP, j’ai passé mon temps à relier les travaux de la Direction avec la réalité de terrain. » Diversité, n° 192 (2018), p. 91-95.

Mons N. (2018). Interactions recherche-communauté éducative : les concepts de forum de politiques publiques, ideational broker et évaluation participative à l’épreuve des faits, Revue française de pédagogie, n° 202, p. 19-28. En ligne : https://www.cairn.info/revue-francaise-de-pedagogie-2018-1-page-19.htm

Oggenfuss C. & Wolter S. (dir.) (2020). National Education Reports in European Countries. CIDREE Yearbook 2020. Aarau : SKBF. En ligne : http://www.cidree.org/cidree_yearbook/yearbook-2020/

Les références citées dans ce billet

Buisson-Fenet, H. (2019). Piloter les lycées : le « tournant modernisateur » des années 1990 dans l’Éducation nationale. Fontaine : Presses universitaires de Grenoble. En ligne : https://www.cairn.info/piloter-les-lycees–9782706142819.htm

Buisson-Fenet H. & Pons X. (2019) Responsable, mais pas redevable ? Gouvernance par les résultats et relations d’ « accountability » dans les établissements scolaires en France. Éducation et sociétés, n° 43, p. 41-56. En ligne : https://www.cairn.info/revue-education-et-societes-2019-1-page-41.htm

Jouvenceau M., Monso O. & Demay V. (dir.) (2020). L’État de l’École 2020. 31 indicateurs sur le système éducatif français, n° 30. Ministère de l’Éducation nationale, de la jeunesse et des sports (MENJS) : DEPP. En ligne : https://archives-statistiques-depp.education.gouv.fr/Default/doc/SYRACUSE/47260/l-etat-de-l-ecole-2020-31-indicateurs-sur-le-systeme-educatif-francais-ministere-de-l-education-nati?_lg=fr-FR

Pons X. (2010). Évaluer l’action éducative. Des professionnels en concurrence. Paris : Presses universitaires de France.

Pons X. (2014). Les statisticiens du ministère de l’Éducation nationale : évolutions d’un métier d’État (1957-2007). Histoire de l’éducation, n° 140-141, p. 115-132 En ligne : http://journals.openedition.org/histoire-education/2823

Pons X. (2015). Changer d’échelle ? Les inspections générales du l’éducation nationale face à la déconcentration du système scolaire. Revue française d’administration publique, n° 155, vol. 3, p. 647-658. En ligne : https://www.cairn.info/revue-francaise-d-administration- publique-2015-3-page-647.htm

 

 


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