Comment se sont construits les systèmes d’enseignement supérieur locaux ?

L’enseignement supérieur n’est pas le même partout, et cette « diversité », sans chercher à la qualifier davantage à ce stade, est désormais assumée à la fois par l’État, par les établissements eux-mêmes, par les acteurs intermédiaires que sont les régions et autres collectivités… et par les entreprises. « Assumée », au sens où les politiques publiques menées depuis les années 90 ont conduit les établissements à conquérir un peu d’autonomie en diversifiant leurs financements et en développant des partenariats avec les acteurs locaux (notamment). Ce billet, sans prétendre à une analyse fine, expose quelques points de repère pour appréhender la construction progressive de ces systèmes d’enseignement supérieur locaux, observable depuis le découpage universitaire né de la loi Faure en 1968.

Cette dimension « territoriale » de l’enseignement supérieur n’est en effet pas nécessairement nouvelle. Limitée dans les 1970 à la création de services inter-universitaires, la coopération entre établissements d’un même territoire, s’est progressivement imposée comme une norme sous l’effet de politiques contractuelles plus ou moins contraignantes et des différents actes de la décentralisation.

Les jalons posés dans les années 1990 ont favorisé l’émergence de systèmes régionaux d’enseignement supérieur de nature très hétérogène, paradoxalement. Le plan Université 2000, lancé dans un contexte démographique explosif, vise la production d’une carte universitaire cohérente alors que les implantations de type « antenne universitaire » se multiplient. Concrètement, il s’agit d’offrir à chaque jeune les mêmes chances de poursuite d’études et de réussite quel que soit son lieu de vie, en construisant de nouveaux locaux dans les territoires « en retard ».

Les dispositifs qui suivent adoptent de moins en moins cette approche compensatoire pour introduire plutôt des formes de compétition entre pôles universitaires : avec les politiques de site, via la mise en œuvre des PRES (Pôles de recherche et d’enseignement supérieur), 15 ans plus tard, l’égalitarisme n’est plus de mise puisqu’il s’agit de pouvoir discriminer les établissements regroupés, à l’aune de l’excellence de leur production scientifique (Soldano & Filâtre, 2012).

Parallèlement les pôles de compétitivité qui voient le jour avec la loi de finances de 2005 incitent entreprises, établissements de formation et organismes de recherche d’un même territoire à travailler ensemble pour favoriser le développement économique par l’innovation. Parmi les projets sectoriels qui ont été retenus, 56 aujourd’hui ont atteint une phase de maturité suffisante pour se positionner au niveau européen (cf. synthèse de France Stratégie publiée en 2020).

C’est avec le Grand Emprunt en 2010, renommé par la suite « programme Investissements d’avenir », que le financement sur projets se banalise, rendant la concertation territoriale obligatoire dans certains cas. Les différences entre établissement deviennent alors non seulement admises, mais officiellement soutenues par les politiques publiques.

Ces évolutions s’accompagnent de nouvelles modalités contractuelles, d’abord limitées à la recherche, puis progressivement étendues aux autres activités universitaires, faisant du projet d’établissement puis du projet commun des établissements d’un même territoire une nécessité stratégique (Loi Fioraso, 2013).

Dans le même temps, les contrats de plan État-régions fixent les engagements des deux parties en termes de développement territorial. Même si les établissements d’enseignement et organismes de recherche ne sont pas directement signataires des CPER, les contrats comportent un volet enseignement supérieur dont les contenus procèdent largement de leurs propositions. Ces contrats donnent ainsi à voir les priorités en matière d’ESR : renforcer les secteurs d’excellence en recherche, favoriser l’innovation et le transfert de technologie vers les entreprises régionales, préserver un équilibre dans l’offre régionale de formation entre pôles universitaires et implantations universitaires dans les villes moyennes, etc.

L’ESR tend donc à devenir un élément essentiel des politiques régionales et locales d’aménagement du territoire, soit pour maintenir les jeunes dans la région soit pour en attirer de nouveaux, tout en répondant aux attentes des entreprises en matière de R&D et/ou d’emploi qualifié. La création du magasine Universités et territoires en 2003 n’est pas étrangère à la légitimité croissante de ces synergies, réelles ou supposées.

Du coup, l’analyse de ces systèmes territoriaux d’enseignement supérieur et la mesure des inégalités dont ils sont vecteurs se développent. Dès 2007 l’OVE par exemple s’empare du sujet avec un état des savoirs sur Vie étudiante et territoires. S’agissant du volet R&D, des outils diagnostiques sont également mis en place : le projet STRATER lancé en 2011 (19 territoires analysés) évalue la convergence stratégique des acteurs à l’échelle des sites en termes de tendance, de force, de faiblesse. Les bilans Strater, articulés avec le processus de contractualisation du site, éclairent donc les échanges du MENESR avec les établissements d’enseignement supérieur, mais aussi ceux avec les collectivités territoriales et en premier lieu les conseils régionaux, au cœur des réformes récentes en matière de décentralisation.

Les enjeux territoriaux de l’ESR connaissent en effet une nette progression ces dernières années. Les Lois « Maptam » du 27 janvier 2014 (modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) et « Notre » du 7 août 2015 (nouvelle organisation territoriale de la République), renforcent le rôle des conseils régionaux dans les politiques d’aménagement du territoire au détriment des départements et celui des réseaux d’intercommunalité dans l’innovation et la R&D. L’impact de ces nouvelles lois de décentralisation et en particulier le phénomène de métropolisation qu’elles nourrissent font apparemment l’objet d’un suivi de la part de France Stratégie.

S’agissant de l’ESR proprement dit, les choix opérés à l’échelon national depuis une quinzaine d’années favorisent donc en même temps une certaine concentration des moyens sur les grands sites universitaires, via notamment les différents appels à projets administrés par l’ANR, et une rationalisation des politiques de formation supérieure et de recherche orchestrée par les régions, via la définition d’un schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (SRESRI). Ce schéma, issu de la loi Notre, positionne en effet les régions comme chef de file de l’innovation, de la recherche et de l’enseignement supérieur tout en ambitionnant une forme contractuelle plus négociée, au-delà de la simple allocation de moyens, privilégiant une coproduction des politiques d’ESR avec les acteurs et collectivités du territoire (voir le numéro de Net.Doc sur la décentralisation, avec un article dédié à la mise en œuvre des schémas régionaux d’enseignement supérieur, de recherche et d’innovation, publié par le Céreq en 2015).

Le fait que les articulations entre universités et territoires s’intensifient génère cependant de nombreuses incertitudes sur ce que pourrait être la « justice territoriale » (cf. rapport Laurent, 2014, Vers l’égalité des territoires), entre une équité de principe supposant des politiques compensatoires et une stratégie d’opportunité nécessairement plus concurrentielle dans ses fondements.

La question se pose d’autant que l’on dispose de nouveaux outils pour objectiver les inégalités et appréhender la complexité de ces configurations locales, outre le suivi de la décentralisation engagé par France Stratégie et les évaluations quinquennales des groupements d’établissements d’enseignement supérieur par le HCERES. L’enquête CollTerr sur les dépenses d’ESR par exemple concerne à la fois les régions, les départements, les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) à fiscalité propre et les communes. Depuis 2017, elle n’interroge plus simplement les collectivités sur la part de budget qu’elles dédient à la recherche et au transfert de technologie, elle s’intéresse également à leur contribution en faveur de l’enseignement supérieur et vie étudiante (ES&VE). L’analyse publiée en 2018 montre que ces dépenses sont en moyenne plus élevées pour la R&T que pour l’ES&VE (les opérations immobilières concentrant une part importante du budget dans l’un et l’autre postes). Elle montre également que deux tiers de ces dépenses, toujours en moyenne, proviennent des régions, tout en mettant en évidence de fortes disparités tant entre les régions qu’aux échelons infra-régionaux.

En Auvergne Rhône Alpes par exemple, les dépenses d’enseignement supérieur des départements, des communes et des EPCI restent globalement élevées par rapport aux autres régions (cf. p. 7 et 8). Soutenu exclusivement par la Métropole de Lyon dans le Rhône, le budget R&T est porté à la fois par Grenoble Alpes Métropole et le conseil départemental dans l’Isère (cf. p. 14) ; les dépenses en faveur de l’ES & VE en ARA sont quant à elles fournies essentiellement par la Métropole de Lyon, St Etienne Métropole et le Grand Annecy d’une part et par le conseil départemental de Haute Savoie d’autre part (cf. p. 44). Est-ce à dire qu’il est préférable de faire de la recherche à Grenoble et de faire ses études à Annecy ? Oui, bon je sais, cette petite phrase manque de nuances… c’est juste pour faire sourire celles et ceux qui sont arrivés au bout de ce billet !

Ce qu’il faut en retenir, c’est que les configurations locales présentent véritablement une grande diversité et qu’elles sont évolutives. C’est aussi que les modalités de concertation et leur efficience sont complexes à appréhender sans l’appui de la recherche et que l’analyse des budgets R&T et ES&VE des collectivités ne peut suffire à elle seule pour évaluer la « justice territoriale ». Ce qui apparaît également, c’est que la « France périphérique », pour reprendre l’expression de C. Guilluy, cette France qui n’est pas dans le giron des 22 métropoles reconnues, n’est pas en reste sur les questions d’enseignement supérieur. Alors que la Métropole de Lyon par exemple ambitionne la création d’une université d’un nouveau genre, en parallèle de l’Idex, les villes moyennes et les réseaux d’intercommunalité résistent face à la concentration métropolitaine des moyens et à la priorité donnée au rayonnement international de l’ESR (important par ailleurs mais pas nécessairement associé aux classements internationaux d’établissements).

Ces résistances, déjà mises en évidence par le projet STRATER en 2011, ont également nourri le colloque organisé par l’AVUF (Association des villes universitaires de France) en 2017, sur l’enseignement supérieur de proximité « facteur d’excellence » : une ambiance « défense et illustration » des engagements communaux et intercommunaux en matière d’ESR au service d’une politique active d’aménagement du territoire, dont on retrouve quelques traces dans le numéro 120 du magazine Universités et territoires (p. 13 et 14).

En amont de ce colloque, une série de 7 séminaires animés par 4 associations de collectivités territoriales entre 2014 et 2017 (synthèse sur les enjeux territoriaux de l’ESR à télécharger sur le site de la CPU) avait permis de recueillir de nombreux exemples de projets communs sur des thèmes aussi divers que le patrimoine universitaire, la place de l’université dans la ville, le campus du futur, l’habitat étudiant. Autant d’axes qui traduisent les stratégies de différenciation et souvent de spécialisation des protagonistes de ces systèmes d’enseignement supérieur, avec potentiellement l’ambition de faire émerger un véritable écosystème local.

Ces mêmes associations de collectivités territoriales (France urbaine, Assemblée des communautés de France – AdCF, Association des Villes Universitaires de France – AVUF et Fédération Nationale des Agences d’Urbanisme – FNAU), regrettant que l’ESR n’ait pas été identifié comme un levier pour dynamiser ou redynamiser les centres villes, ont par la suite réalisé un recensement des opérations exemplaires relevant de l’ESR dans les 222 villes bénéficiant du programme gouvernemental Action cœur de ville (ACV) lancé fin 2017 (exemples à Saint-Nazaire, Saint-Brieuc, Cahors, Limoges, Roanne ou encore Fécamp).

Le travail du réseau des collectivités ESR, engagée depuis 2012 pour initialement mieux positionner les collectivités locales dans le cadre de la loi Fioraso, s’est poursuivi. Une nouvelle série de séminaires a été organisée entre 2017 et 2020 par France urbaine, l’AdCF, la FNAU et l’AVUF, parfois Villes de France, en partenariat avec la conférence des présidents d’universités (CPU) et le soutien de la Banque des territoires. La nouvelle synthèse publiée il y a une quinzaine de jours met en évidence de nouveaux champs de coopération entre collectivités et établissements d’enseignement supérieur et de recherche (transition énergétique, formation professionnelle…), souligne également la maturité croissante des collaborations en matière d’innovation et de transfert et la préoccupation grandissante pour des dispositifs d’évaluation visant à mieux connaître l’offre et la demande en matière d’habitat étudiant et à mieux apprécier l’impact économique de l’ESR dans les territoires.

Mais nous y reviendrons dans un prochain billet, donnant à lire de façon plus explicite cette diversité locale de l’ESR, avec des exemples concrets d’ancrage territorial des activités de recherche, de formation et de transfert.


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