Pilotes et pilotage en éducation : avant et après un Dossier de Veille

Dossier de veille IFÉ n° 128

D’où vient le dossier “pilotes et pilotages en éducation” ? Pourquoi ce thème ? Quelles sont les questions traitées et celles qui ne figurent pas en son sein mais pourraient ou devraient y être ? Voici l’objet de ce petit billet de mise en contexte.

Le choix d’un thème pour un Dossier de Veille apparait quelquefois mystérieux à nos lecteurs. Nous répondons souvent, quand on nous questionne sur cet aspect, que les sujets finalement abordés sont le produit :

  • de ce que nous comprenons des attentes des acteurs du système éducatif sur certaines grandes questions ou des sollicitations qui nous parfois adressées ;
  • de ce que nous trouvons dans les revues, ouvrages et autres productions scientifiques (rapports, colloques…) à notre disposition pour traiter ces questions ;
  • des connaissances, compétences et affinités personnelles d’une rédactrice ou d’un rédacteur qui lui permettent de traiter cette question ou d’entrer en collaboration avec des collègues pour s’emparer du sujet.

Après une quinzaine d’années d’expérience, il faut aussi ajouter que chaque Dossier s’inscrit dans une petite histoire au sein de la centaine de Dossiers existants, dans la mesure où il complète ou met à jour des dossiers précédents, quand il ne s’aventure pas sur des terres encore inexplorées.

Ainsi, concernant le dossier qui vient d’être publié, nous nous étions intéressés à l’inspection scolaire en 2011, au leadership des directions scolaires en 2012, aux politiques éducatives de décentralisation en 2013, au leadership des enseignants en 2015, au changement en éducation en 2016 et à l’autonomie des établissements en 2017. Chacun de ces dossiers proposait une approche complémentaire pour identifier différentes figures des politiques publiques dans le domaine de l’éducation.  La publication du Dossier de veille « pilotes et pilotage dans l’éducation » représente une nouvelle étape dans ce parcours, avec un regard particulier sur les acteurs du pilotage et leurs contextes organisationnels.

Il est usuel de s’intéresser à la prise de décision politique et aux réformes en éducation, d’analyser les grandes tendances des politiques éducatives, de scruter comment des dispositifs ou des changements se traduisent plus ou moins bien sur le terrain, voire de centrer l’attention sur une catégorie d’acteurs qui semblent jouer un rôle clé dans la gouvernance éducative. En choisissant comme thème de ce nouveau dossier les pilotes et le pilotage en éducation nous avons voulu rassembler des travaux qui empruntent à ces différents répertoires.

 Il n’a pas toujours été facile de vouloir citer à la fois des études concernant les cadres placés au sommet de la hiérarchie du système éducatif et des études qui examinaient ce que devenaient les impulsions au niveau des dispositifs de terrain. En réfléchissant sur la mise en œuvre d’une politique éducative, il apparait pourtant indispensable de « tenir les deux bouts de la chaine » autant que possible pour comprendre une partie de « ce qui marche » et de ce qui dysfonctionne, quand les autorités éducatives décident d’initier des transformations et des améliorations des pratiques.

Pour être complet, il eut été pertinent d’inclure d’autres groupes professionnels dans ce travail, ce qui n’a pas été fait soit par souci de rester dans un volume raisonnable de pagination soit par manque de sources dans la littérature scientifique.

Je pense en particulier aux agents de l’administration centrale, puisqu’il est évident que chaque direction (DGESCO, DEPP, DRH…) a sa propre histoire, sa propre logique. Les relations qui s’établissent entre le cabinet et les administrations centrales mais aussi entre ces dernières et les inspections générales, ne sont pas sans intérêt et ne se résument pas à des situations univoques de subordination ou de domination, pas plus que de conflit ou de collaboration. Xavier Pons, Hélène Buisson-Fenet ou Yves Dutercq, entre autres cités dans ce dossier, se sont d’ailleurs penchés sur certains de ces aspects.

Il y a aussi de nombreux travaux d’histoire de l’éducation sur les politiques et les décideurs éducatifs du « sommet », que l’on pense par exemple au travaux bien connus de Jean-François Condette sur les recteurs, à ceux d’Antoine Prost et de Claude Lelièvre sur les réformes et les ministres. Les politiques éducatives ont été largement analysées par plusieurs chercheuses et chercheurs, dont en premier lieu Agnès van Zanten qui a produit plusieurs ouvrages de synthèse sur ces questions. D’autres études passionnantes ont analysé certaines politiques ou moments-clés, à l’image de l’élaboration de la loi d’orientation de 1988 (dite aussi “loi Jospin”) par Sylvie Aebischer ou des origines du Conseil national des programmes par Lydie Heurdier et Pierre Clément.

Voilà des exemples de travaux, parmi d’autres, qui auraient pu être mobilisés pour mieux cerner le “haut” de l’encadrement éducatif. Mais la même question se pose au niveau intermédiaire : comme il a été dit au sein de ce dossier, nous n’avons pas réussi à identifier suffisamment de recherches spécifiques sur les administrations académiques pour y consacrer une partie en tant que telle, qu’elles mériteraient pourtant. Les rectorats et les services académiques départementaux ont historiquement pris de l’importance dans la gestion mais aussi dans l’impulsion des politiques éducatives et ce mouvement ne semble pas se ralentir. Pourtant, les praticiens et experts de l’éducation nationale savent l’importance des directions académiques des services de l’éducation nationale (DASEN), des directions de la formation ou des ressources humaines, des services ou missions dédiés à des domaines comme l’innovation, les élèves allophones, le handicap , le numérique, etc.

Bref, on l’aura compris, réaliser un Dossier de Veille c’est autant choisir ce que l’on va essayer de rassembler que ce que l’on va décider de laisser de côté, ce qui est toujours un moment de doute et d’inconfort pour le rédacteur !

Rajoutons enfin que certaines références que l’on peut retrouver dans notre bibliographie en ligne sur notre site ou encore sur la page Zotero dédiée n’ont pu être intégrées dans notre dossier pour des raisons de place ou de temps de rédaction, à l’image du numéro de la revue Administration & Éducation consacrée aux inspecteurs territoriaux en 2016.


1 réflexion sur « Pilotes et pilotage en éducation : avant et après un Dossier de Veille »

  1. Je me permets de vous adresser ce texte rédigé et prononcé en 2003 ……car il me semble en phase avec votre dossier.
    Conseil « spécial » des inspections générales du 10 décembre 2003.
    Intervention de Claude Boichot concernant le processus initié pour l’émergence d’une nouvelle organisation de l’IGEN et de l’IGAENR.
    Après discussion et concertation entre les quatre collègues chargés de cette mission il a été convenu que ma contribution serait celle d’un témoin engagé à la fois dans la conduite d’un groupe de spécialité ( Sciences Physiques et chimiques fondamentales et appliquées) et dans le co-pilotage d’un groupe thématique ( Enseignement supérieur)
    Je me propose de vous livrer quelques réflexions qui se veulent modestes et qui seront portées comme d’habitude par mon tempérament : « je ne m’énerve pas , j’explique ».
    Lors d’une récente visite au Commandement de la formation de l’armée de terre( COFAT) nous avons reçu en hommage une plaquette informative qui porte au recto la mention « LA MAÎTRISE DES SAVOIRS » et au verso REFLEXION, DECISION, ACTION. Tout est là, tout est dit .. La réflexion doit précéder la décision et l’action et c’est donc à la réflexion que nous nous prêtons aujourd’hui. Nous sommes bien placés pour savoir que certains pensent, ou ont pensé hier, que la réflexion pouvant paralyser l’action il est ou il était plus opportun d’agir sans réfléchir…Nous avons observé les effets calamiteux de ce choix de priorité et nous avons donc choisi de réfléchir d’abord.
    Mes réflexions sont articulées autour de six remarques.
    Remarque 1 : Elle concerne le calendrier.
    Il n’est pas simple et il est sans doute quasi impossible de faire émerger un protocole d’évaluation d’une organisation qui n’a que deux mois d’ « existence » ….sauf à concevoir cette évaluation sans références préalables, sans observations concrètes , sans expérimentation sérieuse…il faut ici comme ailleurs ne pas lâcher un barreau avant de tenir le suivant sauf à être des funambules…et nous n’en avons pas le profil !
    Un régime transitoire ne fixe pas à lui seul les qualités du régime permanent et dès lors nous sommes, pour l’instant, démunis devant la commande qui nous est faite, car insuffisamment instruits des données durablement attachées à notre fonctionnement nouveau.
    Remarque 2 : Elle concerne les formes limites de nos missions, la dualité microéducatif-macroéducatif et le domaine intermédiaire certains diraient méso « éducatif où nous évoluons comme régulateurs, médiateurs, évaluateurs, accompagnateurs etc…
    Le domaine micro éducatif est celui où les actes essentiels de la transmission des savoirs , tous les savoirs , des valeurs, s’organisent dans le triangle, élèves , maîtres, connaissances …Ces échanges qui portent l’élévation des êtres qui sont confiés aux professeurs : les élèves. Ces échanges sont le cœur du système éducatif et ils s’ancrent souvent dans l’ affectif. Nous sommes comptables devant les Politiques de notre capacité à observer les situations microéducatives et ces observations ne peuvent se déléguer exagérément .
    La capacité à observer les acteurs de terrain sur leur terrain est un des indicateurs d’efficience de notre action.
    Sans cette capacité affirmée le pilotage se fait en aveugle ou à l’aveuglette et comme les effets de la cécité apparaissent souvent de façon retardée ( inertie, inertie, inertie ..) et ils sont difficilement réversibles car plus on s’écarte de l’équilibre plus le retour y est délicat.
    Mais observer pour observer n’a qu’une validité très limitée : un capteur sans chaîne de transmission de signal , sans boucle de rétroaction, sans amplificateur, reste un capteur stérile….Les observations micro éducatives doivent être corrélées, mutualisées, croisées, fertilisées et mises au regard de consignes globales ou plus spécifiques. Une dérive à proscrire est bien entendu l’extrapolation de l’observation locale en critère de référence universel et une autre est le basculement du micro éducatif dans l’anecdotique.
    Voilà un deuxième indicateur à mettre en place : indicateur de mesure des écarts ou de la résistance aux deux dérives précédentes ; en quoi notre organisation nous a fait progresser sur ces points.
    Le niveau macroscopique est celui du système perçu de façon globale …Chaque fois que je prononce globale je pense lecture globale et je frémis ….L’appréhension globale est souvent celle que l’on fait des systèmes complexes je n’ai pas dit compliqués mais complexes…Cette approche de la connaissance du système dans sa globalité est évidemment nécessaire au pilotage de celui ci. Mais toute référence exclusive à des indicateurs macroscopiques quantitatifs dérive rapidement vers une théorisation modélisante en relation de plus en plus fragile au Réel qui, lui, résiste toujours… . Les données macroscopiques brutes et exploitées de façon dogmatique assèchent les perceptions et désincarnent les situations vécues ..On s’écarte alors du chœur des êtres qui fait l’essence du système éducatif…
    Nous devons nous assurer que notre nouvelle organisation nous permet d’être des médiateurs permanents entre les acteurs de terrain qui attendent, comme une reconnaissance, notre présence accompagnatrice et les pilotes qui fixent les objectifs nationaux en application du principe premier de l’équité de traitement des élèves qui nous sont confiés .
    Remarque 3 : Elle concerne , entre le micro-éducatif et le macro-éducatif, le domaine de l’équilibre…
    Il existe toujours un niveau géographique, administratif, conceptuel, théorique où on peut être assuré que le traitement d’un problème, d’une situation problème, sera réalisé avec une pertinence optimisée …mais ce niveau n’apparaît pas spontanément et il faut souvent procéder à des approximations successives, des adaptations, des allers retours micro-macro.
    Et voilà bien notre domaine spécifique d’excellence : mettre en relation le local et l’intégral dans une recherche d’équilibre qui est celui attaché à l’intérêt général.
    Nous devons vérifier si notre nouvelle organisation améliore notre capacité à intégrer les données globales initiales souvent quantitatives pour ensuite aller à la rencontre des faits locaux et inversement à nous imprégner des évènements locaux pour construire un cadre de référence nationale et des objectifs à atteindre par tous. La fixation des objectifs si elle devait être strictement formelle et détachée du Réel conduirait rapidement à des blocages : il est assurément aisé de tenir des discours sur tel ou tel objectif pertinent il est moins aisé de conduire le changement associé à tel ou tel objectif . En quoi notre nouvelle structure permet elle une amélioration dans la conduite du changement ?…Car chacun le sait bien tout changement engendre une peur….En quoi notre nouvelle structure permet elle une amélioration dans la mobilisation des acteurs du changement que le Politique veut impulser ?
    Remarque 4 : Elle concerne la transition unique que nous vivons.
    Nous sommes en effet dans une situation étrange de statut « buissonnier » alors que la référence au statut a été dans les dernières années une obsession ; vous conviendrez que ce changement d’horizon , de paradigme …puisse entraîner sinon une peur collective au moins des peurs individuelles..
    Remarque 5 : Elle concerne nos méthodes de travail.
    La mutualisation des bonnes pratiques doit être généralisée à tous les niveaux. Les spécificités ou les spécialités souvent issues de notre incapacité à traiter justement, globalement un problème complexe doivent toujours se recomposer pour approcher au mieux la réalité. Cette démarche du complexe au compliqué puis au simple ou la démarche inverse du simplifié vers le complexe doivent être permanentes : les groupes de spécialités au sens le plus général de ce terme sont autant de racines à ne pas couper mais une racine a-t-elle un sens sans le reste de la plante, une abeille a-t-elle un sens sans la ruche ?
    Notre nouvelle organisation assure t’elle un ancrage suffisant dans les spécialités et autorise-t-elle une réelle mise en synergie de celles ci avec une efficacité accrue ?
    Remarque 6 : Elle concerne pour terminer l’expérience singulière en cours dans le champ du « Supérieur » .
    Ce champ et cette approche thématique montrent en fait l’ émergence de « sur-spécialité ».
    Il me semble bien que le pilotage et copilotage de ce groupe a été décidé, comme en d’autres lieux on pratique les mariages arrangés,…à l’insu de notre plein gré. Mais nous devons reconnaître que la mise en convergence de nos spécialités et de nos approches apportent un « plus » à chacun et à l’ensemble.
    Nous avons choisi d’impulser, solidairement, une véritable démarche de recherche scientifique pour aborder tous les sujets et en premier lieu de procéder à une actualisation des données et des travaux effectués. Vous savez tous combien la mémoire collective est fragile et combien elle nécessite d’être réactivée en permanence. Certes, dans la phase initiale de constitution de bibliographies communes, on peut avoir l’impression d’être en recul par rapport aux actions opérationnelles immédiates mais cet investissement est comme tous les investissements, il est censé asseoir un socle d’une culture partagée durable et donc gage d’une meilleure efficacité dans nos missions. Certains pensent que la mise en convergence occupe des temps réservés jusqu’ici aux spécialités et que la charge de travail se complexifie et s’accroît pour confiner dans certains cas à une démarche désordonnée, d’autres paradoxalement estiment que la « retenue » aux actions immédiates, usuelles, les laissent momentanément sans terrain opérationnel et donc diminue leur efficacité en matière de contrôle et d’expertise.
    Quand je dis bibliographie nécessaire je vais en donner une preuve en lisant les conclusions du rapport de monsieur Claude Pair, cosigné par Jean-Marc Gebler, Catherine Moisan, Paul Ricaud Dussarget, Jacky Simon, remis au ministre Claude Allègre en février 1998 et consacré à « La rénovation du service public de l’Education nationale : responsabilité et démocratie ».
    On lit page 60 et 61 : les missions font aussi appel à une compétence administrative et financière : cette exigence, et plus généralement l’approche systémique déjà adoptée par l’IGAENR pour l’évaluation , nous conduisent à proposer la fusion des deux actuelles inspections générales …
    On lit page 68 : les inspecteurs généraux n’évaluent directement aucun enseignant, hors les cas d’appel…..
    Et pour finir …une régulation continue par le ministre, le cabinet et le chef de service de l’inspection générale …
    Ce chef de service de l’inspection est peut être …le grand coordonnateur d’aujourd’hui. Finalement tous les éléments des évolutions qui nous animent aujourd’hui étaient déjà écrites …et qu’en avons nous fait, qu’avons nous fait ?
    Le mot de la fin sera emprunté à notre ministre qui, dans le texte qui porte les éléments de notre évolution, affirme : « mais quelle que soit la pertinence des solutions retenues elles ne sont rien sans les individus qui les mettent en œuvre » . Cette référence aux êtres est aussi permanente dans les propos du ministre de la fonction publique en conclusion d’un colloque consacré à la LOLF. La mise en œuvre de cette évolution ne doit pas être réduite à un arsenal d’artillerie économico-financière ou assimilée à une quincaillerie budgétaire alors qu’au contraire elle vise à renforcer l’engagement des ressources humaines .
    Nous retrouvons bien notre point de départ, les Etres. Les Etres sont le cœur du système éducation nationale qui est une entreprise de cerveaux d’œuvre et la gestion des ressources humaines, comme on dit, doit à tout moment sous-tendre notre réflexion, les décisions et les actions qui en découlent.
    Il est impérieux de s’assurer que l’évolution impulsée garde bien comme objectif premier, un objectif qui relève du Politique qu’il faut d’ailleurs remettre aux commandes , la capacité accrue à conduire et accompagner le changement . La gestion des ressources humaines est justement l’adhésion à la pertinence des objectifs ce qui ne veut pas dire la permanence des structures : aucun système ne peut fonctionner s’il n’a pour moteur la responsabilisation et la capacité d’appropriation des objectifs par les acteurs qui le servent.
    L’évolution dans un monde de plus en plus réactif fait souvent oublier que la première phase de réflexion est absolument vitale pour la respiration démocratique. Il serait cruel de constater ,qu’ ici, on a oublié que la pédagogie des enjeux et l’organisation du débat doivent toujours précéder l’action. Je vous remercie de votre attention.
    Claude Boichot
    Bibliographie sommaire….
    -Rénovation du service public de l’Education nationale : responsabilité et démocratie rapport de Claude Pair au ministre de l ‘éducation nationale , de la recherche et de la technologie Février 1998.
    -L’impact de la LOLF sur le pilotage des opérateurs de l’état par les administrations de tutelle. Colloque du 30 septembre 2003 à l’ENA. Conclusion de Monsieur Jean Paul Delevoye.
    -Une gestion des ressources humaines dans l’éducation nationale est-elle possible ? Que font nos principaux voisins ? Pierre Laderriere.
    -Cour des comptes : La gestion du système éducatif
    -Projet de loi de finance pour 2004
    -Robert, Littré etc pour les nuances : évaluer, auditer, inspecter, contrôler,

Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *

Ce site utilise Akismet pour réduire les indésirables. En savoir plus sur comment les données de vos commentaires sont utilisées.